Giriş
Çalışmamın amacı, özellikle idare hukukunun ortaya çıktığı yer sayılan Fransa örneği üzerinden
merkezi iktidarların, geniş coğrafi alanlarda kalabalık insan gruplarını örgütleyebilecek ve kontrol
edebilecek denli güçlü varlıklar haline gelmelerini sağlayan bir kurum
olarak “idari vesayet” aygıtını nasıl geliştirdiklerini açıklayabilmektir. Modern devlet yalnızca anılan bir başka ismi olan “ulus devlet” ile ifade edilemez. Yalnızca örgütlediği global toplumun ne olduğu değil ayrıca örgütlenme tarzı da modern devletin niteliği için belirleyicidir. Egemenliğin sağlanması için merkezi iktidarın yani tarihsel olarak monarkın, yerel iktidarlar olan feodal beylere ve kilise çevrelerine ayrılmış ülkesinde mutlak iktidarı elde etmesi gerekmiştir. Amerika’nın keşfi sonrası Avrupa’ya tonlarca altın ve gümüş gelmiştir. Bu zenginlik özellikle İspanya’da yaşanan enflasyon sebebiyle Avrupa’ya yayılmıştır. Elbette ki bu durum ticaret aracılığıyla gerçekleştiğinden dolayı zenginleşen kesim özellikle burjuva sınıfı olmuştur. Parayı elde etmesiyle birlikte özellikle daha rahat ticaret yapabilmek üzere siyasi haklar talep etmeye başlayan burjuva, ülke içerisinde dahi bölgeden bölgeye ayrı vergiler ödemek zorunda kaldığından feodalite karşısında ülkeyi bütünleyecek olan monarkın yanında saf tutmuştur. Konstantinopol’ün fethi ile ateşli silahların önemi de yükselmiştir. Özellikle tüfeğin icadı sayesinde şövalyeler gibi pahalı bir eğitim ve ekipman sahibi olmadan savaşabilecek köylülerden “demokratik” ordular kurulabilmiştir. İşte burjuva elde ettiği parasal güç ile senyörlerin askeri gücü karşısında monarkın bir askeri güç oluşturması için maddi kaynağı sağlamıştır. Ancak egemenliğin salt askeri üstünlükle sağlanması modern devletin oluşumu için yeterli değildir. Egemenliğin meşru yani hukuki yollarla sağlanması gereklidir. Bu durum Fransa’da ortaya çıkan “Krallık Konseyi” ile izlenebilmektedir. Sonradan “Conseil d’Etat” olarak anılacak olan bu kurum başta Türk Hukuk Tarihi’ndeki yeri ile “Devlet Şurası” sonradan “Danıştay” olarak işlev görecektir. Eski Rejim döneminde Kral, Krallık Konsey’ini kendi tüzel kişiliğini haiz bir hukuki enstrüman olarak
kullanmıştır. Krallık konseyi, yerel yönetimler üzerinde bugün idari vesayet kurumunda gördüğümüz
birçok yetkiyi kullanmıştır. Yani idari vesayet, egemenliğin meşru bir yoldan sağlanması için önemli
bir hukuki enstrüman olarak karşımıza çıkmaktadır.
İdarenin Bütünlüğü İlkesi
Anayasamızın 3. maddesinin 1. fıkrasında Türkiye Devletinin ülkesi ve milletiyle bölünmez
bir bütün olduğu belirtilmiştir. Anayasamızdaki bu hüküm Türkiye Cumhuriyetinin siyasi açıdan
tekçi ve üniter bir devlet olduğunu göstermektedir. Bu durumun doğal bir sonucu da Devlet
organizasyonunun bir bütünlük arz etmesinin beklenmesidir. İşte devlet organizasyonunda beklenen
bu bütünlük “İdarenin Bütünlüğü” ilkesinde kendisini bulur. İdarenin bütünlüğü ilkesi anayasamızın
“idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği” başlıklı 123. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir:
“Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” Görüldüğü üzere madde metninde idare, kuruluş ve görevleri itibariyle bir bütün olarak ifade edilmiştir. Yine madde metninde belirtildiği üzere idari teşkilat içerisinde merkezden yönetim ve yerinden yönetimden bahsedilmektedir. İdari teşkilatımız gerek kamu hizmetinin daha iyi görülmesi gerekse yerinden yönetim esası gereği farklı tüzel kişiliklerden oluşmuştur. İşte idari vesayet bu farklı kamu tüzel kişilerinin bulunduğu idari teşkilatlanma modeli içerisinde idarenin bütünlüğünü sağlamak üzere merkezi idare tarafından kullanılan bir aygıttır.
İdari Teşkilat
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilat yapısı merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine
dayandığı için teşkilatlanma da merkezi idare ve yerinden yönetim kuruluşları olarak ikiye ayrılır.
Merkezden Yönetim
Merkez yönetiminin idari teşkilatı olan merkezi idare, tek bir kamu tüzel kişiliğinden oluşur ve
bu kamu tüzel kişiliği bünyesinde çalışan kamu görevlileri, aralarındaki hiyerarşi ilişkisi içerisinde
merkezi idareyi oluşturur.
Geçmişte Osmanlı İmparatorluğu’nda da yönetimde, bir yer veya hizmet bakımından yerinden
yönetim kuruluşunun başında bulunan yetkiliye merkezi idareye ait bir yetkinin tanınmış olması
anlamına gelen “yetki genişliği” esasının geçerli olduğu, zamanla merkezi idare zayıfladıkça bunun
feodal bir yapıya evrildiği ve böylece merkezden kopuk, geniş özerkliğe sahip eyalatlerin ortaya
çıktığı ancak Sultan II. Mahmud döneminde yeniden merkezileşme hareketlerinin ortaya konduğu
görülmektedir.
Aynı süreç Avrupa ülkelerinde hatta Amerika’da dahi görülmüştür. 20. yüzyılın
ünlü bir Amerikan kamu yöneticisi olan Leonard D. White da Amerika’da 1933 yılından başlayarak
ivme kazanmış bir merkezi yönetim anlayışının gelişmekte olduğu ve kamu örgütü teşkilatının tüm
ülkeye yayılma eğilimi gösterdiğini ifade etmiştir.
Ancak Avrupa’da yönetimin merkezileşmesi çok daha eskilere dayanır. Alexis de Tocqueville’in
de “Eski Rejim ve Devrim” adlı eserinde belirttiği üzere yönetimin merkezileşmesi sanıldığı üzere
Devrim’in getirisi olan bir kazanım değil aksine eski rejimin bir ürünü olmuş hatta Devrim’in
doğurduğu toplumsal düzenle olan uyumu sayesinde eski rejimin Devrim’den sonra da hayatta
kalabilmiş yegane kurumu olmuştur. Fransız Devrimi aydınlanmacı bir devrim olmuştur. Belki de
tarihin ilk aydınlanmacı filozofu olan Platon’un Devlet adlı eserindeki ünlü mağara metaforunu
incelersek aydınlanmanın despotik tabiatını ve merkezileşme ile olan uyumunu daha rahat ortaya
koyabiliriz. Metafora göre bir yer altı mağarasının sonunda, arkalarında ateş yanan, ellerinden ve
ayaklarından zincirlenmiş, dolayısıyla bakışlarını karşılarında duran duvardan başka hiçbir yere
yöneltemeyen insanlar vardır. Ateş ve insanların arasında ise ellerinde kuklalar taşıyan oynatıcılar
durmaktadır ve kuklaların gölgeleri mağaranın duvarına düşmekte ve ellerinden ve ayaklarından zincirlenmiş insanlar da yalnızca bu gölgeleri izlemektedirler. Metaforda belirtilen bu zincirlenmiş
insanlardan birini oradan “kurtarmak” ister de zincirlerini kırsak bu kişi mağaradan dışarı gönüllü
olarak ve bize teşekkür ederek çıkar mı? Hayır, gözü karanlığa alışkın ve bildiği tüm dünyası
birazdan yıkılacak olan kimse ışığa gönülden koşmaz. Bu kimseyi mağaradan çıkarmak istersek,
korkup direnen bu kişiye karşı zor kullanmamız gerekecektir ki bu durum aydınlanmacılığın
despotik ruhunu göstermektedir. Mağaradan çıkardığımız insanın ışıktan gözleri ağrıyacaktır ancak
yine de onu dinlendire dinlendire de olsa zorla ışığa bakmaya zorlarız. Mağaradan “kurtardığımız”
bu kişi artık ışığa alıştığında ise onu kendi haline bırakmaz tekrar mağaraya girmeye ve kendisi gibi
bir başkasını “kurtarmaya” zorlarız. İşte aydınlanmacı Fransız Devrimi de bu şekilde hareket etmiş,
ilk girişimlerinden biri Kilise’yi kapatmak olmuştur. İnsanları alıştıkları dünyadan kopartmaya
teşebbüs etmiş ve bir ölçüde de bunu başarmıştır. Devrim’in bu tavrının arkasında 18. yüzyılın
dinsiz felsefesi yatmaktadır. Metaforla özdeş olarak ışık ve onun kaynağı olarak Güneş felsefeyi
imgelemektedir. Mağara duvarına düşen gölgelerin ise dine karşılık geldiği söylenebilir zira dini
literatüre baktığımızda her daim imgesel bir dil kullanıldığı ortadadır. Açıkça görülebildiği üzere
Devrim’in aydınlanmacı ruhu kolayca dine karşı bir saldırı başlatmıştır. Devrim ayrıca soylu
sınıfına karşı da gerçekleşmiştir. Dolayısıyla feodaliteye ve Kilise’ye karşı savaş, feodal senyörler
ve kilise çevrelerini idare eden rahiplerin yerine yeni bir idari teşkilatı gerekli kılıyordu. Ayrıca
Cumhuriyet ülkenin her bir parçasının kendi idaresini gerçekleştirmesi yerine tüm ülkenin, ulusu
temsil eden başkentten yönetimini gerekli kılıyordu. Cumhuriyetçiliğin çevreyi merkeze getirerek
merkezi çevreye hakim kılan bu yapısı “Etats generaux” Fransız Genel Meclisinde de izlenmiştir.
Ruhban Sınıfından oluşan birinci tabaka; Senyörlerden oluşan ikinci tabaka ve krallıkta yaşayan
tüm halktan oluşan üçüncü tabaka Fransız Genel Meclisini oluşturmaktaydı ancak 1788’de yapılan
seçimde Fransız Monarşisi üçüncü tabakanın diğer tabakalara kıyasla iki kat fazla üye barındırmasına karar kılmıştır. Bunun sonucunda Haziran 1789’da Fransız Genel Meclisi, Ulusal
Meclise dönüşmüş; meclisin çok büyük kısmı üçüncü tabakaya ayrılmıştır. İşte Kilise ve
feodaliteyle olan savaş ile cumhuriyetçilik, despotik bir merkeziyetçiliği mecbur kılıyordu.
Modern Devlet’in çıkışında izleyebildiğimiz bu merkeziyetçi yönelim Tocqueville’in de
belirttiği üzere Devrimle ortaya çıkmış değildir. Modern devlet yalnızca bir “ulus devlet” anlayışına
terk edilemeyecek, yönetim anlayışına ilişkin bir özgünlük taşıyan bir devlet modeli hatta devletin
ta kendisidir. Modern devlet, “Egemenlik” ve “Meşruiyet” kavramları üzerine kuruludur. Bu
egemenlik anlayışı önceleri bir kamu tüzel kişiliğinin değil monarkın egemenliği olarak
algılanmıştır. Öyle ki 14. Louis’nin “L’Etat C’est Moi!” yani “Devlet benim!” ifadesi bu anlayışın
en ünlü bir tezahürü olmuştur. Bu egemenlik anlayışına göre kırsalın yönetimi yerelden merkeze
taşınmalıydı. Bu sebepledir ki Tocqueville’in de belirttiği üzere merkezileşme Devrim’den önce
henüz eski rejim sırasında gerçekleşmiştir. Merkezin yerel yönetimler üzerinde baskınlaşmasını
sağlayan en önemli bir enstrüman ise “idari vesayet” olmuştur. İdari vesayete geçmeden önce
merkezileşmenin bazı örneklerini sunmayı uygun görüyoruz.
Örneğin Machiavelli “Hükümdar” isimli eserinde Fransa Krallığı’nda hükümdarın özgürlüğünü ve güvenliğini sağlayan sayısız iyi kurumlar bulunduğunu ve bunlardan en önemlisinin de konsey ve onun yetkesi olduğunu belirtmektedir. Kral, parçalara ayrılmış toprakların yöneticileri olan senyörleri kontrol edebilmek ve kendisine itaat etmelerini sağlamak üzere hem onları kontrol altında tutacak hem de denge sağlamak üzere halkın senyörlere karşı korkudan doğan nefreti karşısında senyörlere güvence verebilecek bir kurum oluşturmuştur. Machiavelli bu kurumu şöyle ifade ediyor: “Bir başka deyişle, halkın yanında olmakla varsıl sınıfların nefretini çekmek ya da varsılların yanında olmakla halkın nefretini kazanmak gibi bir külfetten kralı kurtarmak bağlamında, kralın emrinde olmayan ve varsıllara karşı durup yoksulların yanında yer alan üçüncü bir yargı kanalı oluşturulmuştur.” Anlaşılabileceği üzere merkezi otorite olan kral egemenliğini sağlamak üzere egemenliğini paylaşmak zorunda kaldığı senyörler karşısında halkın ittifakını seçmekte ve henüz senyörler karşısında askeri üstünlüğü elde edebilmiş olmadığından bunu bir idari kurumla gerçekleştirmeye çalışmaktadır. Bu durum da idari teşkilatlanma açısından yerinden yönetim değil merkezi yönetimi geliştirmektedir. Çünkü zaten yerinden yönetimin yönetme hakkını elinden bulunduran senyörler karşısında merkezin yani kralın oluşturduğu bir varlık olarak konsey, kralın ülkenin tümünü idare edebilmesi üzere kraldan
bağımsız üçüncü bir varlık olarak ortaya çıkmaktadır.
Fransa krallığın eski idari sistemi birbirlerine bağı olmayan ve satın alınabilen idari birimler
veya bir başına iş gören memurlardan oluşmaktadır. İdari bölgelerin farklı adlar taşıyan idari
amirleri bulunmaktadır. Belediye başkanı, konsüller veya seçilmiş temsilciler gibi. Bunların bazıları
kral tarafından atanmış, bazılarını eski senyör ya da “prince apanagiste” arpalık sahibi prens
seçmiştir veya mülki amir hemşehrileri tarafından seçilmiş yahut yönetme hakkını satın almış da
olabilir. Tüm bu eski düzenlerden kalma kurumları etkisizleştirecek bir kurum olarak gücünü
merkezden alan ve her türlü erki kendinde toplayan krallık konseyi ortaya çıkmıştır. Krallık konseyi
hem olağan mahkemeler tarafından verilmiş kararların bozma yetkisine sahip olduğundan bir adalet
divanıdır hem son kertede her türlü özel yasal düzenleme ondan kaynaklandığından bir üst idari
kuruldur hem de hükümet konseyi kimliğiyle ve kralın da arzusuyla yasama erkini de elinde
bulundurmakta, yasa önerebilmekte ve vergi koyabilmektedir. Kralı Machiavelli’nin övgüsüne
mazhar kılacak üzere konsey, parlamentonun krala sunduğu “remontrances” uyarılardan birinde de
belirttiği üzere sadece fikir vericilerden oluşmuş bir kurumdur. Nitekim krallık konseyinin bu
yönüyle geleceğin “Conceil d’Etat”sı yani danıştayı olduğu da söylenebilir. Yani konsey Machiavelli’nin de belirttiği üzere kralın başka bir kılıkta hareket ederek öfkeyi kendi üzerine değil
bu kukla kurum üzerine çekmesi itibariyle kralın hareket kabiliyetini yükseltmiştir ve bu sayede
kral merkezi otoritesini tesis edebilmiştir.
Konseyin idaresi genel denetçiye “intendant general” bırakılmıştır. Ülkenin kamusal idaresi
de büyük ölçüde kendisine bırakılmış bu kimse maliye bakanının, içişleri bakanının, bayındırlık
bakanının ve ticaret bakanının yetkilerini gasp edercesine görevlerini yürütmektedir. Konsey’in her
vilayette o vilayette hükümeti temsil eden bir krallık denetçisi vardır. Krallık denetçisinin altında da
küçük bir idari çevreyi idaresi ile görevlendirilmiş ast-temsilci bulunmaktadır. Konseyin bedenini
oluşturan bu kimseler özellikle aşağı ailelerden, sıradan halktan seçilen, görevden alınabilir ve
hemen her zaman görevlendirdiği yörenin yabancısı kimselerdir. Bu durum yukarıda da
belirttiğimiz üzere kralın feodal beyler karşısında merkezi iktidarı sağlamak üzere halk ile ittifaka
gitmesine bir örnek teşkil eder. Ayrıca kral, işi gücü kralın iktidarına bağlı kimselerden bir
bürokrasi ağı oluşturarak kendisine sadık bir kamu örgütü de kurmuş olmaktadır. Bu sınıfsal
karşıtlık asilzadelerin denetçilere olan bakışında da ortaya konabilir bir durumdadır. En yoksul
kalmış asilzade bile kendisine krallık denetçiliği teklif edildiğinde bunu hakaret olarak görmüştür
çünkü krallık denetçileri asilzadelerin gözünde gaspçı bir iktidarın temsilcileri, güçlenmekte olan ve
kralla ittifak kuran burjuva sınıfının ve köylülerin temsilcileriydiler.
Zamanla Fransa’da, Prusya’dakine benzer, senyörleri köylülerin refahını yaratmak onlara
eğitim sağlamak gibi ödevler getiren yasalar da kalmamıştı ve senyörlerinde bu ödevleri
üstlendikleri yoktu. Bu durumda merkezi iktidarın konseyi topladığı vergiler üzerinden taşra için
fon ayırıyor, köylüye besin dağıtıyor, köylülere iş sağlıyordu.
Tocqueville şöyle ilginç bir cümle kuruyor: “Yönetim, esasen egemen kimliğinden çıkıp vasi
kimliğine öylesine bürünmüştü ki, bunların bazılarında, konsey, kendi görüşüne göre kötü bir arazide dikilmiş olan bağların sökülmesini buyurmaktadır.” Açıkça görülmektedir ki egemenlikten vasiliğe rol değiştiren merkezi iktidar yöre halkının vasisi olarak onların da yerine karar almaktadır.
İdari Vesayet
Merkezi idare kendi taşra teşkilatı ile ilişkisini hiyerarşi ile kurar ancak kendi tüzel kişiliği
dahilinde bulunmayan ve kendi kamu tüzel kişiliğini haiz kamu tüzel kişileri ile arasında idari
vesayet ilişkisi bulunmaktadır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesinin 5. Fıkrasında şöyle açıklanmıştır:
“Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir
”
Anayasa metninden de anlaşılacağı üzere idarenin bütünlüğü ilkesi gereğince merkezi
idarenin mahalli idareler üzerinde kamu hizmetlerinin idarenin bütünlüğüne uygun ve kamu
yararına yürütülmesi için bir denetim yetkisi olarak kanunla kurulan idari vesayet yetkisi vardır.
Her ne kadar anayasada mahalli idareler yani yer bakımından yerinden yönetimler üzerinde
bir idari vesayetten bahsedilmiş ve kalanında hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları
üzerinde merkezi idarenin idari vesayet yetkisinden bahsedilmemiş olsa da usulüne uygun olarak merkezi idarenin, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları üzerinde de idari vesayet
yetkisini haiz olduğu söylenmektedir. Gözler de yerel yönetimler ile hizmet bakımından yerinden
yönetim kuruluşları arasında özerklikleri açısından bir kıyas yapmaktadır ve merkezi idare
karşısında görece daha özerk olan yerel yönetimlerin üzerinde merkezi idarenin sahip olduğu idari
vesayet yetkisinin merkezi idareye görece daha bağımlı olan hizmet bakımından yerinden yönetim
kuruluşları üzerinde de geçerli olduğunu belirtmektedir. Öte yandan Yıldırım idari vesayet
kavramının yalnızca mahalli idareler özelinde kullanılmış olması sebebiyle Anayasa
Mahkemesi’nin merkezi idare ile diğer kamu tüzel kişilikleri arasında idari vesayetten farklı bir
ilişki olduğuna yönelik kararı bulunduğunu da ifade ediyor. Örneğin merkezi idare ile
üniversiteler arasında “denetim” ve merkezi idare ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
arasında “idari ve mali denetim” söz konusudur. Bunlar nitelik itibariyle idari vesayet olmasa da
yerleşmiş kullanım itibariyle idari vesayet olarak anılmaktadırlar.
İdari vesayet yetkisi merkezi idare tarafından, kamu yararına, idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun olarak, kamu görevlerinde birliğin sağlanmasını hedefleyerek ve yerel ihtiyaçların gereği gibi
karşılanmasını amaçlayarak kullanılmalıdır.
İdari vesayet istisnai bir yetkidir. Yani mahalli idarelerin özerkliği kural idari vesayete tabi
olmaları ise istisnadır. İdari vesayet ancak kanunla kurulabilir. Dolayısıyla idari vesayet yetkisi
kullanılırken idarenin bütünlüğü ilkesi ile özerklik ilkesi arasında denge kurulmalıdır. İdari vesayet
istisnai bir yetki olduğundan ve bir genel hukuk kuralı olarak istisnai yetkiler dar yoruma tabi
olduğundan dolayı idari vesayet de dar yorumlanmalıdır. Yani kanunda hangi işlemlerin idari
vesayete tabi olduğu belirtilmişse merkezi idare, mahalli idarenin ancak o işlemleri için idari
vesayet denetimini kullanacaktır. İdari vesayet, medeni vesayetten farklı bir kavramdır. Medeni vesayette vasi vesayet altına alınan kişinin hak ve menfaatlerini korumak için işlemler yapacaktır.
Ancak idari vesayette korunacak olan halktır ve halkın kendisinden korunacağı mahalli idarenin
işlemleri denetlenecektir. Dolayısıyla idari vesayet kural olarak emir ve talimat verme yetkileri ile
düzeltme yetkisini içermez.
İdari vesayet, merkezi idareye farklı yetkiler tanımaktadır. İlkin kişiler üzerinde bazı vesayet
yetkileri söz konusudur. Anayasamızın 127. maddesinin 4. Fıkrasında belirtildiği üzere “Ancak,
görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçiçi bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.”. İçişleri bakanının mahalli idare organlarını veya bu organların üeyelerini geçici olarak görevden uzaklaştırılması idari vesayetin verdiği bir yetkidir. Ayrıca anayasamızın 135. maddesinde “Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet Savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.” belirtildiği üzere idare kural olarak mahkeme kararı ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevlerine son verebilir. Bu yetkiye istisna aynı maddenin 7. Fıkrasında öngörülmüştür.
İdarenin işlemler üzerinde kurulmuş idari vesayet niteliğinde yetkileri de vardır. Merkezi
idarenin mahalli idarenin işlemleri üzerindeki ilk vesayet yetkisi iptal etme yetkisidir. İptal
yetkisinin kullanılması durumunda mahalli idarenin yürürlüğe girmiş işlemi geçmişe etkili olmak
üzere ortadan kaldırılır. İdari vesayetin sunduğu ikinci yetki onama yetkisidir. Onama yetkisinin
konusu işlemler kararı alınmış ancak henüz yürürlüğe girmemiş işlemlerdir ki vesayet makamının
onaması ile yürürlüğe girebileceklerdir. İlgili kanunda onamanın yapılması için belirli bir süre
öngörülmüş olur. Vesayet makamı bu süre içerisinde onama işlemini yerine getirmezse “zımni
onama” olduğu kabul edilir ve işlem kendiliğinden yürürlüğe girer. İlgili kanunda bu durumun aksi de özellikle öngörülmüş olabilir. Üçüncü vesayet yetkisi yeniden görüşülmesini isteme yetkisidir.
Bu yetki geciktirici veya zorlaştırıcı veto yetkisi olarak da anılmaktadır. İdari vesayetin sunduğu
dördüncü yetki, yargıya başvurma yetkisidir. Vesayet makamı kanunda vesayet yetkisinin konusu
olduğu belirtilmiş işlemler aleyhine idari yargıya başvurabilir. Vesayet makamına tanınabilecek
beşinci yetki erteleme yetkisidir. Buna ”pouvoir de suspension” askıya alma yetkisi de
denmektedir. Bu yetki merkezi idarenin, mahalli idarenin yürürlükteki bir işleminin yürürlüğünü bir
süreliğine durdurmasına imkan vermektedir. Vesayet makamına tanınabilecek bir diğer yetki izin
yetkisidir. İlgili kanunda bazı durumlarda mahalli idarenin, belirli bir işlemi yapmadan önce vesayet
makamından izin alması öngörülmüş olabilir. Bu durumda yerel yönetim idaresi merkezi idareden
vesayete konu işlem için izin istemek zorunda bırakılmaktadır. Vesayet makamına verilmiş son bir
yetki ise düzeltme (değiştirerek onama) yetkisidir. Ancak idari vesayet yetkisinin uygulanması
durumunda idarenin iki işlemi söz konusudur. Yani asıl işlemi yapan mahalli idare iken vesayet
makamı yalnızca bu işleme etki eden bir işlem gerçekleştirmektedir. Dolayısıyla vesayet makamının
sayılı istisna durum haricinde mahalli idare yerine geçerek bir işlem tesis etmesi mümkün değildir.
Dikkat edilmesi gereken düzeltmenin kapsamıdır. Yapılan düzeltmenin kapsamı dar olmalıdır.
Yapılan düzeltme ile ortaya mahalli idareninkinden farklı bir karar çıkmamalıdır. Farklı bir işlem
ortaya çıkartacak denli geniş kapsamlı bir düzeltme yapılırsa artık düzeltme değil “ikame”den
bahsetmek gerekecektir. İkame durumunda vesayet makamı mahalli idarenin yerini almış olacağı
için ortaya çıkan durum idari vesayet kurumuna uygun değildir.
İdari vesayet merkezileşmenin en önemli enstrümanlarından biri olarak tarihte zuhur
etmiştir. Öyle ki Tocqueville sıkça başvurduğumuz eserinin bir bölümünü “Bugün İdari Vesayet
Diye Adlandırılan Şey Neden Bir Eski Rejim Kurumuydu” olarak adlandırmıştır. Fransa’da
feodalitenin yerini Paris’e yani modern devlete bıraktıktan sonra dahi kentler özgürlüklerini korumuşlar ancak ilk kez 1692 yılında seçimlerin lağvedilmesiyle belediye hizmetleri de devletin
satışa çıkardığı yetkilere dönüşmüştür21. Ancak iktidarını koruması hususunda doğal olarak
bekleneceği üzere merkezi idare ülkeyi yönetme konusunda büyük bir ustalıkla kullandığı kurum
olan Krallık Konsey’inin krallık denetçiliği ve ast-temsilcilik görevlerini asla satılabilir hale
getirmiyordu. Kentlerin yönetimi, merkezileşme yükseldikçe işlevselliğini yitirse de bir yürütme
erki olan ve başı belediye başkanı olan kent heyeti ve kent heyetinin üyelerini seçmekle görevli olan
genel meclis adlı ikinci bir meclise bırakılmış olsa da daha önce de değindiğimiz üzere esas
yöneticiler merkezi hükümetin temsilcileri olan krallık denetçisi ve onun ast temsilcileriydi.
Kentler, krallık denetçisinin sunacağı rapor üzerine konseyin vereceği bir kararın müdahalesi
olmaksızın ne mülkleri üzerinde bir tasarrufta bulunabilmekte ne de vergi salabilmektedirler hatta
tüm işleri konseyin kararnameler ile kabul ettiği tasarılara ve harcama listelerine göre yapmak
zorunda ve bu işleri krallık denetçisi ya da ast temsilcinin önünde ihale edilerek devletin mühendis
veya mimarlarına gördürülmekteydi. Açıkça görebileceğimiz üzere konsey, yerel yönetimin
mülkiyetindeki mallara ilişkin tasarrufları ve vergi koyma işlemleri üzerinde idari vesayetin onama
yetkisine sahiptir.
Feodal Avrupa’nın deniz aşırı İngilteresi’nde ve Büyük Friedrich’in Kanunnamesi’nde
görüldüğü üzere Almanya’da ve elbette Fransa’da da görülen bir idari teşkilat olarak “paroisse”
kırsal-kilise çevreleri merkezileşme ile krallık denetçisi ve ast-temsilciye hizmet eden tahsildar ve
temsilci olmak üzere iki memurdan oluşan bir idari teşkilata değin gerilediğinde merkezi idarenin
vesayeti öyle bir dereceye ulaştı ki cemaat oybirliğiyle bile karar alsa, krallık konseyinin izni
olmaksızın ne mülkleri üzerinde tasarrufta bulunabiliyor ne de taşınmazları üzerinde tamir dahi
yaptıramamaktaydı. Bu durumda krallık konseyinin kırsal-kilise çevreleri üzerindeki idari vesayetini yine yerel yönetimin kendi mülklerine ilişkin işlemlerinde bir yukarıda gördüğümüz
üzere izin yetkisi ile kullandığını söyleyebiliriz.
Fransa’da biçme vergisi eski bir vergi olması itibariyle zaman içerisinde senyör, kilise
çevresi vergi memuru ve Fransız hazine eminleri gibi yerel görevlilere bırakılmıştı. Ancak 18.
yüzyıla gelindiğinde bu konuda dahi tüm gücün krallık denetçisinde olduğu görülür; hangi kırsal-kilise çevresinin ne kadar biçme toplayacağını belirleyen, vergi memurlarını yönlendirip
denetleyen, erteleme ve bağışıklıklara izin veren aslında krallık denetçisiydi26. Açıkça anlaşıldığı
üzere biçme vergisinin yerel yönetimce ertelenmesi yahut kimi mükelleflerin bu vergilendirmeden
bağışık tutulması işlemleri krallık denetçisinin yani idari vesayet makamının izin yetkisi
kapsamında tutulmuştur.
Bir örnek de günümüz idari vesayet rejimi açısından uygun olmasa da 18. yüzyılda Fransa’da
idari vesayet içerisinde sayabileceğimiz bir uygulama olmak üzere konseyin, yerel adalet makamları
üzerinde kullandığı idari vesayet yetkisidir. Yerel adalet makamları güvenlik yönetmelikleri
hazırlayabiliyorlardı ancak konsey bu yönetmelikleri her zaman yürürlükten kaldırabiliyordu. Bu
durumu merkezi idarenin idari vesayet yetkisi kapsamında bir iptal yetkisi olarak niteleyebiliriz.
Sonuç
Modern devlet organizasyonunda en çok öne çıkmış iki kavram egemenlik ve meşruiyettir.
Egemenliğin sağlanması devletin veya tarihsel olarak devleti kendisinde cisimleştirmiş olan monarkın ülkenin yönetimini tek ele toplamasıyla gerçekleşmiştir. Bu da burjuva desteğine sahip
monarkın feodal beyler ve kilise karşısında elde ettiği galibiyet ile gerçekleşmiştir. Ülkenin feodal
beyler ve kilise bölgeleri olarak bölünmüş idari birimlerinde merkezin egemenlik kazanması en başta
askeri bir güçle gerçekleşmiş gibi görünse de Krallık Konseyi örneği ile de görmüş olduğumuz gibi
hukuki bir süreç izlenebilmektedir. Burjuvadan alınan parayla donatılan ateşli silahlı “demokratik”
ordular, feodalitenin yozlaşması ve köylü refahını sağlamada tökezlemesi, kilisenin insan hayatındaki
etkisinin zayıflaması gibi etkenlerle birlikte yerel yönetimlerden boşalan iktidarı merkezi yönetim
doğal olarak doldurmuştur. Bu merkezileşme ile merkezden yönetim ilkesinin doğduğunu
varsayabiliriz. İdarenin merkezileşmesi yoluyla devlet(monark) egemenliğinin sağlanması, bir
despotun soyluların haklarını gasp etmesi değil hukuki yani meşru bir yoldan sağlanmalıydı.
Dolayısıyla elbette gasp olarak nitelendirilebilecek olaylar yaşanmış olsa da modern devletin
meşruiyet unsurunu sağlayabilmesi için hukuki mekanizma da kullanılmıştır. İdare hukukunun yakın dönemine baktığımızda yerinden yönetim ilkesiyle karşılaşmaktayız.
Yakın dönemde demokratik ilkelerin baskınlaşmasıyla yerel yönetimin, yörede yaşayan insanların
iradesini ifade edeceği varsayımıyla yerinden yönetim ilkesi kabul edilmiştir. Ancak insanların
koşulsuz şartsız seçtikleri yerel yöneticilerin keyfiyetine bırakılmaması da gerekmektedir. Örneğin
Türk Devrimi gibi tarihi olaylarda görülmektedir ki merkezi idare, yöre insanlarını zorba yerel
yöneticilerden korumuş dahi olabilmektedir. Bugün merkezden yönetim ilkesi ile yerinden yönetim
ilkesi arasında dengeyi sağlamak üzere kullanılan bir hukuki kurum vardır. Bu kurum, idari
vesayettir. Merkezi idare, hiyerarşi yetkisi dahilinde bulunmayan yerel idarelerin işlemleri ve
çalışanları üzerinde kanunla belirlenmesi şartıyla idari vesayet yetkisine sahip olabilmektedir.
Merkezi idare, idari vesayet kurumu aracılığıyla yerel yönetimin idari işlemleri üzerinde kanunla
belirlenmiş farklı yetkileri kullanabilmektedir. Modern devletin oluşumunda da idari vesayet
yetkisinin izi sürülebilmektedir. Krallık Konseyi’nin yerel idarecilerin işlemleri üzerinde günümüz idari vesayetinden çok daha sert sayılabilecek yetkileri olmuştur. Merkezi idare olan kral,
egemenliğini meşru bir yoldan inşa edebilmek üzere kurumsal bir yapı olan Konsey’i kullanmış ve
hukuki bir enstrüman olan idari vesayet kurumu ile yerel yönetimler üzerinde egemenliğini tesis
ederek yönetimini merkezileştirmiştir.
- Kaynakça:
AKGÜNER Tayfun, Kahraman BERK, İdare Hukuku, 9. b., İstanbul:
Der Yayınları, 2020
AKYILMAZ Bahtiyar, Murat Sezginer, Cemil Kaya, Türk İdare
Hukuku, 13. b., Ankara: Savaş Yayınevi, 2021
ARSLAN Ahmet, İlk Çağ Felsefe Tarihi, cilt: 8, 8. b., İstanbul:
İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2019
BURKE Edmund, Fransa’daki Devrim Üzerine Düşünceler, çev.
Okan Arslan, 2. b., Ankara: Kadim Yayınları, 2021
GÖZLER Kemal, Gürsel Kaplan, İdare Hukuku Dersleri, 17. b.,
Bursa: Ekin Kitabevi, 2015
Machiavelli, Hükümdar, çev. Necdet Adabağ, 20. b., İstanbul: Türkiye
İş Bankası Kültür Yayınları, 2008
Platon, Devlet, 42. b., İstanbul: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları,
2020
Strayer Joseph R., Modern Devletin Kökenleri, Çev. Eraslan Candan,
1. b., Ankara: Say Yayınları, 2020
TOCQUEVILLE Alexis de, Eski Rejim ve Devrim, çev. Turhan Ilgaz,
2. b., Ankara: İmge Kitabevi Yayınları, 2004
YILDIRIM Turan, İdare Hukuku, 8. b., İstanbul: On İki Levha
Yayıncılık, 2020